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政府采購促進中小企業發展的方式與方法

瀏覽:255 次發布時間:2019-07-11

□文/張楗

       中小企業,即按企業人數、銷售額或其資產總額等指標,并結合行業特點規定的,一定約束指標以下的企業。近年的統計資料顯示,新注冊企業中,中小企 業占到了99%,對GDP貢獻率達到60%,提供了城鎮就業率的 75%,已成為國民經濟發展中一股不可或缺的力量。為此,2002 年 6 月 29 日第九屆全國人民代表 大會常務委員會第二十八次會議審議通過了《中小企業促進法》, 并于 2017 年底對其部分條款進行修訂,以促進中小企業健康發展, 擴大城鄉就業,進一步發揮其在國民經濟和社會發展中的重要作 用。其中的第四十條明確規定,國務院有關部門應當制定中小企業政府采購的相關優惠政策,通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施,提高中小企業在政府采購中的份額,要求向中小企業預 留的采購份額應當占本部門年度政府采購項目預算總額的百分之三十以上 ;其中,預留給小型微型企業的比例不低于百分之六十, 除非中小企業無法供給或提供服務。同時規定,政府采購不得在企業股權結構、經營年限、經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇, 以有效促進中小企業發展。

       一、認定標準 工業和信息化部、國家統計 局、國家發展改革委、財政部等 四部門結合經濟發展與企業布局,于 2011 年頒布了《中小企業劃型 標準規定》(工信部聯企業[2011] 300 號),明確規定了各行業中小 企業劃型標準,如表 1 所示。 該標準同時規定,中型企業 標準上限即為大型企業標準的 下限。

       二、促進發展的政策支撐政府采購,在于借助于市場競爭擇優選擇供應商。也正是因為存在市場競爭,采購人才有可 能在市場供給側進行擇優選擇,從而最大限度地發揮財政性資金效益。中小企業極大地增加了采購人市場選擇的品種與花色,但 其參與市場競爭有一定的條件與 方法。需引以重視的是,國家從財政角度對其發展進行扶持,是因其在國民經濟發展中起到了重要作用,但并非無條件,也不能永久地扶持。否則,就是在市場競爭中鼓勵后進,同樣不利于國民經濟健康發展。 

中小企業劃型標準.png

   (一)政府采購促進中小企業發展條件

       財政部于2003年公布《政府 采購品目分類目錄》,包括貨物、工程和服務 54 個二級品目。其中, 貨物包括土地、設備、文物和陳列品、圖書、家具、紙張、辦公 耗材、藥品等 20 個二級品目 ;工 程包括建筑物、構筑物施工、預 制構件組裝、裝修、修繕工程、設備租賃等 10 個二級品目 ;服務包括科學研究和試驗開發、信息技術服務、維修和保養、會議和 會展、住宿和餐飲、農林牧副漁服務等 24 個二級品目,涵蓋了表 1列出中小企業劃型標準中的所有類別,為中小企業參與政府采購活動,供給政府采購品目提供 了可能。 中小企業參與政府采購競爭的前提,是其有供給貨物、工程或服務的能力,滿足政府采購貨物、工程或服務的采購需求,包括國家規定的資格條件和采購項目需求條件。國務院財政部門根據國家經濟和社會發展政策,會同國務院有關部門制定資產配置標準和采購人按項目特點和需求制定的采購需求標準,是實施政府采購促進中小企業發展政策的基礎。 

     (二)中小企業參與政府采購不利因素

       中小企業參與政府采購活動,中標或者成交有兩種情形 :一是所有參與政府采購活動的供應商均為中小企業 ;二是中小企業與 大型企業競爭。但市場競爭并不能保證中小企業一定能夠中標或者成交。這里,對中小企業參與政府采購競爭的結果分析如下 :

     (1)供應商都是中小企業。 政府采購在什么情況下參與競爭的供應商都是中小企業呢?有三 種情形 :①采購標的額小,大型企業不愿意參與競爭 ;②采購標的為創新產品或服務,大型企業未能轉型生產或提供 ;③政策不允許大型企業參與。這當中,第 1種情形不利于集中采購,第2 中情形僅在短時間內有可能,一 旦大型企業轉型成功就能生產或提供。只有第3種情形可以保證供應商都是中小企業。《政府采購 促進中小企業發展暫行辦法》第 四條規定,負有編制部門預算職 責的各部門要統籌確定本部門(含 所屬各單位)面向中小企業采購 的項目,要求其在滿足機構自身 運轉和提供公共服務基本需求的 前提下,應當預留本部門年度政 府采購項目預算總額30%以上的 項目專門面向中小企業采購,其 中,預留給小型和微型企業的比 例不低于60%。但這種政策是在 大、中、小企業都有能力供給的 條件下,政府強制要求大型企業 退出競爭。這在市場信用一定程 度上缺失的狀況下,行政干預后 的采購結果是否是在“打壓先進、 鼓勵后進”,是否有利于國民經濟 健康發展等都有待于進一步經過 實踐檢驗,因為其與市場競爭“優 勝劣汰”的原則不完全一致。故 此,這種促進中小企業發展的政 策須在對中小企業相關條件,如 企業成立年限、產品或服務類別、 品質等限制下才能使用。 

     (2)中小企業與大型企業競 爭。中、小企業與大型企業競爭 并中標或者成交勝出有多少可能 性?《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》第五條規定,對于非專門面向中小企業的項目,采 購人或者采購代理機構應當在采購文件中對小型和微型企業產品的價格給予6%—10%的扣除,用扣除后的價格參與評審,具體扣除比例由采購人或者采購代理機構確定。注意,這里對中型企業的產品價格并沒有要求在評審時扣除。這些政府采購政策是否可保證中小企業中標或者成交?答案是不確定的!因為從采購人內心上講,是不是愿意選擇一個中小企業生產的產品或接收其提供的服務?答案一定是不愿意!采購人希望選擇的中標或成交結果一般是優先國有企業,其次是市場知名且有一定影響力的民營企業。而國有企業或者市場知名且有一定影響力的民營企業一般都是大型企業。故此,即便政府采購政策要求對中小企業的價格評審優惠,但評審因素中還有履約能力與其他競爭性因素,在這些競爭因素上,中小企業并不占優勢,其結果常是大企業中標或者成交。而且,一旦是中小企業中標或者成交,讓人懷疑采購人與中標、成交人間有私下交易,成為審計或者巡視的重點。這也就一定程度上解釋了為什么采購人首先希望國有企業中標或者成交的原因。

從市場競爭角度分析,中小企業與大型企業競爭并不占優勢,其原因在于大型企業規模大、生產時間長、業績多、社會可信度高,同時,市場競爭經驗較之中小企業豐富。雖然《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十七條明確規定,采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素,要求對大、中、小企業一視同仁,但這僅僅是規模條件。招標采購競爭條件除去價格、規模條件外,還有其他資格、技術和商務條件,而在這些因素或指標競爭上,中小企業也不占優勢。所以,競爭對促進中小企業發展形成了一種天然屏障,除非國家采用專門措施對其予以特別扶持。

      三、促進發展的方式與方法

      如上述,政府采購中,中小企業與大型企業競爭并不占優勢。在這種情形下,怎樣落實《中小企業促進法》,怎樣在政府采購中扶持中小企業發展?對此,《政府采購法》第九條規定,政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標,包括保護環境,扶持不發達地區和少數民族地區,促進中小企業發展等;《政府采購法實施條例》給出了方向指引,其第六條規定,國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策,會同國務院有關部門制定政府采購政策,通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施,實現促進中小企業發展等目標。 那么,如何實施政府采購政策以有效促進中小企業發展呢? 

(一)中小企業領域與市場供給

       《中小企業劃型標準規定》(工信部聯企業[2011]300 號)給 出的中小企業劃型標準中,涵蓋 了《國民經濟行業分類》(GB/T 4754—2017)中:A. 農、林、牧、 漁業;工業(包括:B. 采礦業;C. 制 造業 ;D. 電力、熱力、燃氣及水 生產和供應業);E. 建筑業 ;F. 批 發業和零售業;G. 交通運輸業(不 含鐵路運輸業)、倉儲業和郵政業; H. 住宿和餐飲業 ;I. 信息傳輸業 (包括電信、互聯網和相關服務)、 軟件和信息技術服務業 ;K. 房地 產開發經營(含物業管理);L. 租 賃和商務服務業,以及其他未列明行業(包括 :M. 科學研究和技 術服務業,N.水利、環境和公共 設施管理業,O.居民服務、修理 和其他服務業,Q. 社會工作,R. 文 化、體育和娛樂業等),除其中的 J. 金融業、P. 教育、S. 公共管理、 社會保障和社會組織、T.國際組 織等4個統計類別沒劃定其中的 中小企業外,其他 16 個市場供給 類別均劃型了中小企業。 

       政府采購在于組織供應商競 爭。為此,中小企業供給的貨物、 工程或服務,其參與市場競爭的 前提是 :①質量符合國家相關標 準、行業標準、地方標準或者其 他標準、規范 ;②性能符合政府 采購需求,其技術規格、安全和 物理特性等達到配置標準規定; ③具備履約能力,即有履約所需 的人、財、物等基本條件,滿足政府采購服務標準、期限、效率 要求等。

       同時,上述分析表明,中小 企業介入的貨物、工程和服務領 域,都是國民經濟發展中已經成 熟領域,不乏大型企業參與競爭。 這種情形下,不在于國家如何對 中小企業扶持,而在于④中小企 業的產品、工程建設與服務的“創 新”,包括技術創新與產品、服務 創新,這才是其與大型企業競爭 的根本。那種墨守成規式的發展 模式,那種希望政府采購對其如 何優惠,希望大企業扶持中小企 業或是大企業不與中小企業競爭 的發展思想,對中小企業而言都 是“短命”的發展模式。 

      (二)促進中小企業發展的政策與建議

     《政府采購法實施條例》第六條是政府采購中依法實現促進中小企業發展的政策措施。其中包括 :制定采購需求標準、預 留采購份額、價格評審優惠、優先采購等。如何使這些政策措施落地? 

       1.采購需求標準。采購需求 標準是采購基礎,對應采購標的 技術性能和功能界定,既需要滿 足一定時間的使用,服務于政府 辦公需要,又不能過于追求“高 大上”。這二者關系直接影響采購成本。 

       為此,國務院財政部門應會 同有關部門組織研究,確定中 央、地方政府不同部門辦公所需資產配置和標準,科學合理地制定并頒布《政府資產配置標準》, 以約束一些采購人隨意追求資產配置的高、大、上,浪費財政性資金。對采購人而言,核心在于約束其采購需求對大、中、小型企業是一視同仁而不傾向于大企業,特別是采購文件中的技術要 求、指標及擇優方法。為此,需 財政部門或是其預算管理部門組 織專業人員對其采購需求進行審 查,以落實國家促進中小企業發 展政策。

       2. 預留采購份額。《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》要求預算編制部門在滿足其機構辦公需求和能夠向社會提供公共服務前提下,預留其年度政府采購預算30%以上的項目面向中小企業采購。正如上面所分析的,這 種直接預留采購份額的做法,實 際上與市場競爭,發揮市場在資源配置中的決定性作用精神不完 全一致,但有利于落實政府采購政策,促進中小企業發展。為此, 國務院財政部門或是預算編制部 門須在中小企業提供的產品、工 程建設或服務滿足資產配置標準前提下,研究哪些品目的生產、 建設或服務大型企業不宜介入, 或是交由中小型企業供給更有利于使用與管理。同時,采用市場機制促進中小企業進行產品與服務創新。 

       從市場經濟上看,促進中小企業發展的根本不在于鼓勵其與大型企業爭奪市場份額(那注定 是一種失敗的政策),而在于政府部門組織研究相關行業、產業布局,頒布《中小企業發展引導 目錄》,引導中小企業向著傳統經濟發展中缺失的領域發展。即便是其重走傳統產業老路,也應引導其向大型企業無暇顧及,或 是大型企業逐漸退出而社會又需要的領域發展,以形成大、中、 小企業分層次的、各自不同的服務領域,這才是社會結構治理所需要的。

       3.價格評審優惠與優先采購措施。這是在大、中、小型 企業共同參與競爭的政府采購項目中,招標文件、競爭性談判文件、詢價文件中須要明示的內容。

      《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》規定,采購文件中應對小型和微型企業產品的價格給予6%—10%的扣除,用扣除后的價格參與評審。實踐中,一般采購人會直接選擇下限6%而 不會選上限 10%。對應的,要求采購文件中規定優先采購中小企業產品的措施幾乎沒有采購人使 用,原因在于采購人希望中標產品是大型企業,最好是大型國有企業產品。 這種情形下,要求其在采購標準中明確同等條件下優先采購 中小企業產品,一是采購人對中 小企業產品質量和售后服務不放 心 ;二是審計、紀檢巡視時無法 解釋為什么不選大型企業產品, 因其更可靠。這就造成沒有采購 人,尤其是政府采購人在同等條 件下,敢于優先采購中小企業產 品或服務。 此外,政府采購促進中小企 業發展政策必須分品目和品質, 同時,對中小企業優惠與扶持應 有年限限制,因為采購的宗旨在 于標的擇優。為此,國家有關部 門出臺中小企業價格的優惠,應 參照稅收政策,規定在一定年限, 如對成立三年以內的企業減免而 不能只要是中小企業一概減免, 因為這不符合“優勝劣汰”的市 場競爭原則。

(作者單位 :陜西省招標有限 責任公司) (責編:馮君)

 

來源:《中國招標》周刊

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